央行原行长周小川：不要认为养老问题还有拖延机会，以后再选择会更难

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（原标题：央行原行长周小川：不要认为养老问题还有拖延机会，以后再选择会更难）

养老金

未来政府或国家统筹安排的养老金大概有多少？是否还有缺口？缺口能否通过个人积累加以解决？

2月25日，博鳌亚洲论坛副理事长、第十二届全国政协副主席、中国人民银行原行长周小川在“第五届全球财富管理论坛——经济重构中的财富管理态势”上分享了关于养老金政策体制的看法与建议。

“中国的一个现实情况就是人口多，同时养老金面不断扩大。总体来讲，由于老龄化，养老金资金池很容易有缺口。这种情况下，国家统筹安排的养老金是保基本，不会太高，或者说比较大的缺口会较大程度依靠个人养老金加以补充。”周小川称，未来国家统筹养老金的水平是比较基本的，需要个人账户养老金加以支持配合，才能使养老保障达到更满意的水平。

基于全生命周期的财务保障（LSF）的概念测算，周小川认为，在不同的平均预期寿命条件下，退休以后的生活水平约占退休前收入的70%、80%。

“现在给未来退休者的测算条件，跟公众的沟通，我们做的还是不够；我们讨论的激励机制，还存在一定缺陷。”周小川表示，现有个人所得税还存在一定缺陷，有太大比重在不交个人所得税的范畴内。同时，容易忽略个人账户养老金计划中个人和企业是混合缴纳的这个激励机制。要提高个人养老金的吸引力，需要考虑群体差异、代际差异，还有人的非理性。

养老金

“考虑到现实和理性假设之间的差距，更需要针对不同的情况制定不同的办法，要避免简单的单一化、要算总账。”周小川表示，如何让退休人群形成合理预期，从而对退休做出合理计划，还要和整个改革转轨结合在一起研究。

对此他提出五点看法和建议：

第一，不回避难题。

第二，不要认为养老问题还有拖延的机会，以后再做选择会更艰难。

第三，要注意治本，至少治标治本相结合。

第四，养老金的研究任务和挑战巨大。中国人口多、有着几乎是世界上最突出的老龄化趋势，再加上转轨，养老金缺口更大一些。

第五，我国的养老金预筹资金，总数有好几万亿，但国际上多数国家预筹养老金的总量占GDP的50%-100%，有的国家占比超过100%；中国这个比例较低，约在10%以下。

周小川表示，我国现有的养老金基础并不太好，未来挑战大，要高度重视、深入研究、客观研究，更好地应对老龄化、体制转轨和未来养老问题，才能真正实现高质量发展。

延伸阅读：

政协委员朱列玉提案：独生子女父母的养老问题由政府解决

@中国经济周刊消息，在全国两会召开前夕，全国政协委员、广东国鼎律师事务所主任朱列玉提出，独生子女父母的养老问题由政府负责解决。

示意图

朱列玉认为，一对夫妻只生一个孩子曾是我国的一项基本国策。随着中国老龄社会的快速发展，独生子女家庭养老也逐渐进入高峰期。各级党委、政府对养老问题高度重视，但对独生子女家庭养老问题没有形成完整独立的政策体系，没有专门的法律保障，各地执行制度规定不规范、不统一。在调研中发现的部分独生子女家庭中的失独、失偶、失能半失能家庭存在的困难和问题触目惊心，一些社会救助、临时性帮扶措施不能从根本上解决他们的现实生活问题，必须引起高度重视。

为此，朱列玉提了三点建议：

一是加强顶层设计，建立健全中国特色养老制度下完整的独生子女家庭养老政策体系。独生子女家庭是中国特定发展阶段独有的历史产物。要在摸清底数的基础上，建立健全一整套独生子女家庭养老的法律法规和政策措施，防止和克服零敲碎打的社会救助、临时性帮扶的思想观念和短期行为，设置专门机构，安排专业人员，加强预研预判，切实解决实际困难，真正担负起党委、政府对独生子女家庭养老的责任和义务。

二是尽快建立政府主导的独生子女家庭养老长期护理保险制度。独生子女家庭养老有比较多的特殊性，特别是在失独、失偶、失能半失能人群逐渐增多的情况下，独生子女既要养育2-3个孩子，还要承担繁重的工作和生活压力，给予其一些假期、经济补偿等措施解决不了根本问题，加上子女和老人大多不在一起居住，生病住院时找家属签字都困难。目前实行的商业银行和保险公司设立的养老保险和长期护理保险，商业味太浓，公益性不足，政府作用发挥不强。经多年调研和认真分析认为，建立政府主导的长期护理保险制度，是解决独生子女家庭养老的最根本性措施之一。要在法治化条件下，政府投入真金白银，根据独生子女家庭养老的数质量情况变化，合理加大投入，形成长效机制，引入商业保险参与，市场化运作，加强监管，专款专用。

三是抓紧建立政府部门管理下的爱老助老制度。我国独生子女家庭绝大多数是公职人员，具有较高的文化素养和专业技能，有比较健全的党政机关、企事业单位的组织机构和工会组织，退休后到70岁的10年间，在身体条件允许的情况下，普遍有比较高的互助养老意愿和要求。政府相关部门应建立完善的助老爱心银行制度，编制科学的助老爱老项目，建立完善的登统计和审核规范，广泛宣传发动，严谨有序组织，像银行存取款一样，可信可存可取方便。

从九个问题带你了解央行数字货币的前世今生

中国法定数字货币“现在可以说是呼之欲出了。”中国人民银行支付结算司副司长穆长春8月10日在第三届中国金融四十人伊春论坛上的发言，再一次将央行法定数字货币推到了大众的视野之中。

从2014年周小川提议研发央行数字货币，到今年穆长春的“呼之欲出”，已经过去了五年。经过五年打磨，如今的央行数字货币究竟是什么模样？经历了怎样的发展历程？未来又会带来何种影响？

一、模式：双层运营投放体系，中心化管理机制

中国的央行数字货币英文简称为“DC/EP”，“DC”是“Digital Currency（数字货币）”的缩写，“EP”是“Electronic Payment（电子支付）”的缩写，中国央行数字货币的主要功能就是作为电子支付手段。

在运营投放、管理模式和技术选择上，中国的央行数字货币有自身的特点。

1、双层运营投放体系：4点考虑和4个影响

首先， 中国央行数字货币设计了双层的运营投放体系 而不是由人民银行直接对公众发行数字货币的单层运营体系。在双层运营体系下，上层是央行，由央行对发行的法定数字货币做信用担保，因此央行的数字货币与人民币一样具有无限的法偿性；运营投放体系的下面一层由不同的商业银行构成，商业银行等机构负责面向公众发行央行数字货币的同时，需要向央行100%缴纳全额准备金，以保证央行数字货币不超发。

央行数字货币采用双层的运营投放体系有四点考虑：

第一，中国幅员辽阔、人口众多、经济结构复杂，各地区的经济发展水平、资源禀赋、和人口素质都不尽相同。因此在中国发行央行数字货币是一项极其复杂的系统工程。单层的数字货币运营投放体系将让央行独自面对所有公众，给央行的运营工作带来极大的挑战。

第二，商业银行等机构已经发展出了比较成熟的IT技术设施和服务体系，在金融科技的运用和相关人才储备等方面已经积累了一定的经验，采用双层运营体系可以充分发挥商业银行等机构在资源、人才和技术等方面的优势，同时避免了另起炉灶的巨大浪费。

第三，央行发行的数字货币面向的用户是广泛的公众，覆盖十几亿人口的系统规模庞大，想要保证稳定高效地运行非常不容易，面临诸多风险。双层的运营体系有助于化解风险，避免风险过度集中。

第四，在单层的数字货币运营投放体系下，可能会导致金融脱媒。央行面向公众直接投放的数字货币在信用等级上要高于商业银行的存款货币，可能会对商业银行存款产生挤出效应，进而影响商业银行的贷款投放能力。

而央行数字货币采用双层运营投放体系的影响则体现在下面四个方面：

第一，央行发行数字货币不改变流通中货币的债权债务关系。起初央行行使国家职能发行的货币是有着黄金等具有真实价值的物品作为可兑换储备的。公众接受了央行发行的货币，就等于将黄金等有真实价值的物品借了央行，而公众只持有兑付凭证，也就是说，货币是中央银行对公众的负债。当国家凭借国家信用强制规定法定货币而不再依赖黄金储备时，这种信用关系和负债关系并没有改变。从这种角度来说，所有流通中的货币包括央行发行的数字货币都是央行的负债。

第二，央行发行数字货币并不改变现有的货币投放体系和二元账户结构。以1994年10月中国人民银行出台的《银行账户管理办法》为起点，经过20多年的发展，我国已经基本形成了由二元账户结构支撑的货币投放体系。央行的数字货币也采用了与二元账户结构相似的双层投放运营体系。

图1：二元账户结构与双层运营体系的比较

第三，在不影响现有货币政策传导机制的前提下，央行数字货币不会强化顺周期效应。经济增长一般会经历萧条、复苏、繁荣、危机完成一个完整的周期，在经济繁荣时，扩张的货币政策便是顺周期政策，在经济萧条时又变成逆周期政策；类似地，紧缩的货币政策在经济繁荣时是逆周期政策，而在经济萧条时是顺周期政策。经济繁荣时扩张的货币政策会加大通货膨胀的压力，经济萧条时紧缩的货币政策会加大通货紧缩的压力，是为顺周期效应。由于央行发行的数字货币并不对现有的货币政策传导机制产生影响，因此与顺周期效应天然隔绝。

第四，央行发行的数字货币注重对M0货币的替代而不是对M1、M2货币的替代。

（注：M0、M1、M2都是用来反映货币供应量的重要指标。M0是流通于银行体系之外的现金，每个人在银行的存取款都会影响市场上M0的增减；M1是狭义货币，“M1=M0+企业在银行的活期存款”；M2是广义货币，“M2=M1+准货币”，这里的准货币包括定期存款、居民储蓄存款、其他存款、证券公司客户保证金、住房公积金中心存款、非存款类金融机构在存款类金融机构的存款等。M1反映市场中的现实购买力，而M2同时反映现实和潜在购买力。如果M1增速较快，则消费和终端市场活跃；如果M2增速较快，则投资和中间市场活跃。）

目前M1和M2货币在中国已经基本实现了电子化和数字化，支持M1和M2流转的银行间支付清算系统、商业银行行内系统以及非银支付机构的各类网络支付手段的日益高效已经能够满足我国经济发展的需要。

但在M0货币端目前仍存在三大比较突出的问题：第一，现有M0的匿名性使其存在被用于洗钱和恐怖主义融资等风险；第二，互联网支付基于银行卡账户紧耦合的模式无法满足公众对匿名支付的需求；第三，目前我国仍存在银行账户服务和通信网络覆盖不佳的地区，当地公众对M0货币（现钞）的依赖程度还比较高。

因此央行发行注重替代M0的数字货币是既符合国情又顺应公众对小额高频支付业务的需求（根据不同级别的钱包设定交易限额和余额限额），同时还能有效防范M0货币被用于洗钱和恐怖主义融资等风险。

2、中心化管理模式：与比特币等数字货币有本质区别

中国央行数字货币采用了中心化的管理模式，这与以比特币为代表的去中心化数字货币有着本质区别。

1）央行数字货币仍然是中央银行对社会公众的负债，这种债权债务关系并没有随着货币形态的变化而改变；

2）为了保证并加强央行的宏观审慎和货币调控职能，需要继续坚持中心化的管理模式；

3）央行数字货币的双层运营投放体系下由指定的机构进行货币的队员，这需要中心化的管理以避免指定运营机构的货币出现超发；

4）只要二元账户体系和原有的货币政策传导机制没有改变，央行的中心管理模式和地位也就不会改变。

最后，对一个需要支持广泛公众使用的央行数字货币体系来说，如果采用纯区块链技术的架构，目前还无法实现零售层面所需要的高并发性能。因此，在技术道路的选择上，中国的央行数字货币并不预设技术路线，也不依赖某一项技术。此外，相关负责人表示，央行的数字货币是可以支持智能合约的，不过只会支持有利于货币职能的智能合约，对于超过货币职能的智能合约还是会保持比较审慎的态度。此外，央行指定的部分运营机构也会采用不同的技术路线做法定数字货币的研发，最终通过市场竞争实现数字货币的系统优化。

二、发展历程：

我国央行在数字货币方面的研究最早可追溯到2014年，至今已有五年。

如果说，2014年周小川提出进行法定数字货币研发是这一切的开端，那2017年央行成立数字货币研究所则是这个故事的转折。在过去的五年，中国人民银行以数字货币研究院为核心，联合数家商业银行，从数字货币方案原型、数字票据等多维度研究央行数字货币的可行性。

2019年8月2日，央行召开央行召开2019年下半年工作电视会议，明确指出下半年要加快推进我国法定数字货币（DC/EP）的研发步伐，并及时跟踪国内外虚拟货币发展趋势。

表1:中国央行数字货币研究进展

三、各界声音：央行数字货币的九个问题

1、为什么去年央行开启法定数字货币研究的996工作模式？

肖磊分析了去年同期的情况发现，去年六月份，美国首次开始对中国输美商品加征关税，中美贸易摩擦升温，人民币汇率走低，国内市场民众对数字货币的需求增加，国家从舆论层面开始整顿，包括央视财经制作“聚焦代币市场乱象”专题，网信办对诸多区块链自媒体进行封号，五部委接连发布风险提示等。而去年六月，中国央行数字货币研究所一个月内公布了4项专利申报。基于这些消息，肖磊认为，从去年六月份开始，中国从两个层面加强管制，一个是舆论层面对数字货币的引导和控制，另一个是从央行层面建立民众对中国官方数字货币的信心，央行肯定接到了指示，要求加快研发法定数字货币的步伐，所以才有了穆长春口中的996。

2、中国有发达的移动支付，为什么还需要央行数字货币？

穆长春直言，对老百姓来讲，基本支付功能在电子支付和央行数字货币之间的界限实际上是相对模糊的。但以后实际投放的央行数字货币在一些功能实现上会和电子支付有很大区别。从宏观经济角度来讲，电子支付工具的资金转移必须通过传统银行账户才能完成，采取的是“账户紧耦合”的方式。而央行数字货币是“账户松耦合”，即可脱离传统银行账户实现价值转移，使交易环节对账户依赖程度大为降低。央行数字货币既可以像现金一样易于流通，有利于人民币的流通和国际化，同时可以实现可控匿名。

中国人民大学国发院金融科技与互联网研究中心主任杨东从货币发展必然性角度来看，认为货币必然向低成本、可靠、便捷的方向发展，一般等价物必定越来越脱离实体，形态也越来越自由。密码代币是现在货币的主流发展方向。虽然我国的移动支付在国际上处于相对领先地位，但这种优势并不是绝对的。Libra的发布给我国敲响了警钟，并且可以造成重大冲击。“未来，数据资源的争夺必定会愈演愈烈，我国的支付领域，尤其是小额零售的支付领域必将面对更多挑战，最好的方式就是推出法定数字货币加以应对。在这个层面上，央行推出法定数字货币也是有利于我国的支付行业成长的。”

肖磊也表示，央行数字货币无论设计目标有多少个，最终就是一个消灭现金的目的。可问题是，不做数字货币，现金也会逐渐消失，这是一个历史大趋势。

3、央行数字货币是否付息？

中国人民银行副行长范一飞早在2018年初就曾在公开场合表示，因为央行数字货币是对M0的替代，所以不应对其计付利息。这样既不会引发“金融脱媒”，也不会由此引致通胀预期。相应地，也不会对现有货币体系、金融体系和实体经济运行产生大的冲击。

而龙白滔则认为，合理的央行数字货币设计必须支付利息。为央行数字货币支付可调节利率可以维持价格稳定和维持央行数字货币与其他货币的平价。“可调节利率可以增加央行数字货币的需求，而无需央行资产负债表的调整，无需破环平价关系，也无需价格水平调整。”

4、央行数字货币=央行现金数字化？

与穆长春同一天，银联董事长邵伏军也在8月10日的中国金融四十人论坛上表达了对于法定数字货币的研究。他认为法定数字货币不仅仅是货币数字化，还能通过与智能技术的结合，通过智能合约设计，较好解决交易双方的信任问题，以及信息流和资金流同步的问题，这个优势能够大幅度简化传统金融机构间比较复杂的交易流程。

5、央行数字货币和Libra

总有人拿央行数字货币和Facebook的Libra进行比较，但智堡网创始人、货币学者朱尘认为这两者大不相同。Libra建立在法币信用上，受到央行和金融机构的约束；央行的数字货币是对法币进行技术升级——对原先的央行货币（M0）进行了数字化升级，本质上并没有改变银行存款准备金和现钞的货币属性。央行数字货币的具体场景还是服务央行所管理的支付侧，比如银行准备金之间的交易往来，还有就是现钞的数字化升级，并不神秘。而对普通人来说，央行数字货币让交易和支付都处于央行网络内，提升便利性的同时，也失去了纸币的匿名性和隐私性。

而外汇局总会计师孙天琦表示，应将Libra视作外币，纳入我国外汇管理整体框架。除国家另有规定极少数情况外，境内必须以人民币计价结算，包括数字环境下的境内交易的计价结算，绝不能出现在数字环境下境内交易的Libra化或者美元化。

6、中国推出央行数字货币的影响？

邵伏军认为推出央行数字货币的积极影响体现在：1、提升对货币运行监控的效率，丰富货币政策的手段。央行数字货币发行将使货币创造、计账、流动等数据实时采集成为可能，为货币投放、货币政策的制定与实施提供有益的参考，并且为经济调控提供有益的手段。同时，央行数字货币也能够有效地在反洗钱、反恐融资方面提供一些帮助。2、有利于提升交易流程的智能化的水平；3、切实提升支付特别是跨境支付的效率，建立开放的支付环境。

通证研究院在报告中认为，中国推出央行数字货币至少在捍卫数字主权；提供新的货币政策工具，提升货币政策有效性和促进人民币国际化等三个方面具有重要意义。

但中国外汇投资研究院院长谭雅玲认为，用数字货币来促进人民币的国际化，那是一种理想主义，毕竟美元的霸权在短期、中期，甚至长期，都有很大的不确定性，它是很难被消除或者替代的。“当前中国的金融处在一个调结构的过程当中，我们要把它转变为“金融为辅，经济实体为主”。我们货币规模也是超过实体经济的，也需要去调整。如果数字货币的概念依然是金融层面为主，那么它对真正的脱虚向实是否有推进作用，我是存疑的。”

冰川思想库研究院陈季冰也表示，在可预见的未来，传统法币依然是社会经济中的主要流通媒介，数字货币暂时会是一种尝试和补充。

7、中国央行数字货币面临的难题

龙白滔认为，央行数字货币在实现人民币国际化的核心目标上，最大的挑战是美元国家化和与Libra类似的超主权货币。而应对这种挑战可以通过加快资本项目可兑换来解决，但这不是“最根本和最彻底”的方案，更有效的方式是通过央行数字货币与友好国家分享铸币权。

而在邵伏军看来，当前中国推出央行数字货币的难题主要体现在：1、技术实现存在问题。当前技术水平，确实还难以实现对海量的货币实时数据采集、监控和分析，也难以开展高效精准的可编程的操作；2、国际协调难度大。各国支付市场的监管，各国差异很大，各国研究数字货币的出发点和目标也大不相同。3、底层基础不足。既缺乏相应的底层运作规范，也缺乏对相应的监管机制。

8、是否基于区块链发行？

穆长春在演讲中透露，中国人民银行数字货币研究小组最开始研究央行数字货币的时候，作过一个完全采用区块链架构的原型，但基于现有技术，无法达到零售级别的高并发要求。所以，最终央行层面保持技术中性，不预设技术路线，也不依赖某一种技术。

他表示，目前央行在技术路线选择上处于“赛马”、市场竞争优选的状态。几家指定运营机构采取不同的技术路线做数字货币的研发，谁的路线好，谁最终会被老百姓接受、被市场接受，谁将最终跑赢比赛。

中国人民银行前行长周小川日前也撰文表示，央行最重要的工作之一是帮助建立竞争性环境，使得最优的技术顺利凸显和发展，通过竞争选优来实现更好的技术应用。竞争是一个动态的过程，因为技术进步速度很快，因此会出现一种技术在某一阶段占有较大的市场份额，但还会有另一项新技术出来，形成一浪接着一浪地往前推进的情形。

9、民众如何获取央行数字货币？

未来民众获取央行数字货币的方式大概分为三类，第一类是到银行开通一个数字货币的钱包，直接拿着手上的现金，包括纸币和硬币，换成数字货币（柜台办理）；第二类是直接拿现有账户上的钱，用网银在线购买，类似于把银行账户里的钱，转到支付宝或微信支付（线上办理）；第三个是直接在场外交易，我转给你，你转给我，或我有什么东西要卖，明确只收数字货币。未来中国可能会出现三种形式的支付，网银、第三方支付（支付宝、微信支付等）、官方数字货币，用户将钱放在何处取决于用户

银行面临的危机

摘要]银行危机是对金融安全的最大威胁与破坏，建立规范的法律化的危机救助制度对提高危机应对能力与效率，确保金融安全具有重要意义。我国银行应改革最后贷款人制度，完善银行接管与并购制度，建立存款保险制度。
[关键词]最后贷款人制度接管与并购制度存款保险制度

近年来，随着我国金融市场化、国际化进程的加快，金融业竞争的加剧和世界性金融危机的不断出现，影响我国金融业稳定和安全的因素越来越多，使我们面临着极大的压力。金融业是现代经济的核心，而银行业又是金融业的核心，银行危机不仅威胁到银行自身的生存，而且会影响到金融安全、经济发展和社会的稳定。如何建立一个完善的银行危机救助法律制度，提高危机应对能力与效率，确保金融安全，是我们必须重视的问题。就国外立法看，银行危机救助主要存在三种法律制度安排，即最后贷款人制度、存款保险制度和对陷入危机的银行实行接管或者组织并购制度。我国现行立法对银行危机救助也做出了规定，但从危机应对法律机制的运行实践看，银行危机救助法律制度还存在不足，突出表现在现有制度的不完善和制度缺位。对此，我们迫切需要改革和完善中央银行的最后贷款人制度和对危机银行的接管与并购制度，尽快建立明确的存款保险制度。

一、中央银行最后贷款人制度的改革

最后贷款人制度是一国中央银行履行银行的银行职能，向暂时出现流动性困难的银行提供紧急援助的一种制度安排，其目的是防止暂时流动性危机向清偿危机和系统性危机转化。最后贷款人制度的危机救助功能在于，中央银行通过提供紧急流动性支持即紧急贷款使陷入困境的银行走出困境。中央银行制度创立的初衷就是为了防范银行危机和稳定金融，因此，中央银行作为最后贷款人，向可能或已经发生信用危机的银行提供流动性支持是世界各国的普遍做法。

在我国，中央银行主要是通过提供再贷款对陷入流动性危机的银行进行救助。《中国人民银行法》第28条规定，中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的期限不得超过一年；《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第22条规定，对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的金融机构，应由人民银行省级分行（现为大区行，下同）提出方案，报总行审批。中国人民银行作为我国的中央银行，在救助危机金融机构时先后多次履行了最后贷款人职责。1997年～1998年期间，我国有42家有问题的吸收社会公众存款的机构被中国人民银行依法关闭。为防止这些个别、局部风险演变为系统性、区域性甚至全国性危机，在对问题机构的处置过程中，中国人民银行向这些机构提供了数额巨大的紧急流动支持。（注：周清杰：《问题银行救助的最后贷款人政策》，载《金融理论与实践》2003年第2期。）

从立法与实践看，我国的最后贷款人制度发挥了一定的作用，但还存在缺陷：一是拯救标准不明确，对哪些机构应该拯救，哪种程度应该拯救缺乏明确的法律规定，以致实践中对危机金融机构的救助基本上是无限度的支持，“对所有出现危机的金融机构都实行贷款援助、对所有的存款者都实施赔偿的过度保护，客观上鼓励了银行进行投机行为，加剧了金融风险”；（注：马卫华：《WTO与中国金融监管法律制度研究》，中国人民大学出版社2002年版，第123页。）二是救助工具单一，目前主要是再贷款，再贴现等手段运用不多，且再贷款中多是信用贷款，抵押贷款很少；三是拯救权过于集中，表现在目前出现问题的金融机构多为地方性中小金融机构，而《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》规定，对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的金融机构，应由人民银行省级分行提出方案，报总行审批，这使处于监管一线的分支机构在再贷款的动用上没有决策权，易延误拯救的最佳时机；四是中央银行在提供紧急流动性支持时缺乏清楚的配套措施以惩罚银行不谨慎行为的决策者和受益各方。

针对上述问题，笔者认为应从以下几个方面改革我国的最后贷款人制度：

第一，确立明确的救助规则。对于中央银行在提供流动性救助时是否应设计一些明确的规则，目前有不同的看法。1974年，十国集团和瑞士的中央银行行长曾发表声明，认为事先确定流动性支持的具体规则是不可行的，因为将中央银行的承诺明确化、具体化，可能导致银行对中央银行流动性支持的依赖。（注：孟龙：《市场经济国家金融监管比较》，中国金融出版社1995年版，第162页。）有些学者也认为，中央银行最后贷款人的标准不宜太明确，否则易产生道德风险，即如果银行形成了中央银行会出手拯救危机的预期，它们往往会过于从事高风险的活动，因此，应该实行“建设性模棱两可”（constructive ambiguity），使银行不确定自己是否是援助的对象，给银行以压力，使其谨慎行动。（注：杨宇茵等：《最后贷款人的“建设性模棱两可”》，载《中国外汇管理》2003年第1期。）笔者认为，我国制定一个明确的救助规则是必要的。其一，可以防止中央银行因受非法干预而导致紧急贷款救助的滥用。预先设立规则，可以帮助判定是否滥用权力，增强公众对中央银行行为的监督；其二，在缺乏经验的情况下，明确的规则可以使救助工作有章可循，有法可依，减少贷款决策的随意性、盲目性；其三，增加紧急救助的透明度可以减少不确定性，对金融机构和存款人有镇定效应，产生中央银行会救助危机的良好的心理预期，从而减弱存款人参与挤兑的心理动机，给公众以信心。

第二，完善货币市场和公开市场操作，为中央银行最后贷款手段的及时、灵活、有效运用创造条件。同时要建立和完善再贷款中的抵押贷款制度，保证中央银行再贷款的安全。

第三，合理划分人民银行总行和各级分支机构在危机救助中的职责，对运用再贷款、动用存款准备金的权限可依据数额大小在总分支行间进行划分，以把握救助时机，降低拖延成本，提高救助效率，最大限度地防止危机蔓延和减轻存款人的损失，防止单个银行危机演变为系统性危机。

第四，强化中央银行与国务院银行业监督管理机构的合作与协调。我国建立银行业监督管理机构之后，中央银行负责宏观货币政策的制定与实施，银行业监督管理机构专事银行业的监督管理。职能的划分决定了只有银行业监督管理机构才能快速地得到金融风险方面的信息，但银行业监督管理机构不可能给发生挤兑风险的金融机构以资金救助，因为中央银行是最后贷款人职责的履行者；而金融风险一般都具有暂时性、突发性的特征，一旦不及时救援就会发生严重的社会问题。因此，在新的监管体制下，必须强化中央银行与银行业监督管理机构的合作与协调。对此，修改后的《中国人民银行法》已做出相应规定。《中国人民银行法》第9条规定，国务院建立金融监督管理协调机制；第35条规定，中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。2003年12月27日通过的《银行业监督管理法》也做出了同样的规定。这些规定对中央银行与银行业监督管理机构在金融风险防范与处置中形成制度化的跨部门合作与协调机制具有重要的意义，它为更好地发挥中央银行作为最后贷款人的作用提供了良好的规范基础。

二、对危机银行接管与并购制度的完善

对危机银行的接管是指金融监管部门依法对陷入危机的银行通过成立接管组织强行介入，行使经营管理权，防止其资产和业务进一步恶化，以保护存款人和其他债权人利益，恢复银行经营能力的法律行为。它是对出现困难、濒临破产但有继续经营价值的银行采取的一种挽救措施。银行并购即合并与收购的简称，它与银行危机可以没有关系，但从国外立法与实践看，有相当多的银行并购是与银行危机有关。对危机银行的接管与并购制度是拯救危机银行的一项不可或缺的法律制度。银行业的稳定直接关系到一国经济的繁荣与发展，从立法上确立对危机银行的接管制度，对已经发生或者可能发生信用危机，严重影响存款人利益的银行，由金融监管部门对其实行接管，进行业务重整，就可能避免发生或扭转已经发生的信用危机，恢复银行的正常经营，从而减少或避免因银行的倒闭而引起的社会震荡。通过并购，危机银行的债权债务由并购方承担，既能保全银行机构的运营基础，保持金融服务的连续性，又可以保护存款人的利益，避免金融恐慌，维持金融秩序的稳定，从而大大降低处理危机的社会成本。

我国对危机银行的接管与并购制度主要是由《商业银行法》确立的。该法第64条规定，商业银行已经或可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管；第65至第68条对接管决定的发布、接管组织实施、接管期限、接管终止作了规定。《银行业监督管理法》第38条也规定，银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可依法对该银行业金融机构实行接管。《商业银行法》第25条规定，商业银行的分立、合并，适用《公司法》的规定，因此，我国有关商业银行的并购主要是依《公司法》进行的。

考察我国对危机银行的接管与并购制度，有诸多不足需要完善：

一是关于接管标准。《商业银行法》和《银行业监督管理法》都规定，当银行业金融机构“已经或可能发生信用危机”，“严重影响存款人的利益”时，国务院银行业监督管理机构可以对其实行接管。此处“已经或可能发生信用危机”的衡量标准，“严重影响存款人的利益”的判定标准，都缺乏一个相对明晰的界定。接管标准的模糊将会影响危机处理部门迅速做出判断，进而及时、快速地介入危机机构解决危机。建议我国参照国外有关立法，确立一个基本的接管标准。

二是关于重整措施。接管组织在接管陷入危机的银行后，应采取一系列的重整措施，挽救危机，帮助银行恢复正常的经营能力。重整措施是挽救银行危机的关键，立法应予明确，但我国《商业银行法》、《银行业监督管理法》对此均未作任何规定。笔者认为，重整措施应包括：对被接管的银行进行整顿和改组；人民银行发放临时贷款，给予资金援助；清理财产，催收债权等。

三是关于对接管组织行为的必要限制。我国现行立法缺乏对接管组织行为的限制，使接管组织对危机银行有较大的自由处置权。为防止权力的滥用，保证被接管银行的合法权益，实现接管目的，有必要对接管组织的行为做出必要的限制。如规定接管组织的一切行为应以挽救金融机构、保护存款人利益、维护金融秩序稳定为标准，接管组织及其人员不得有损害金融机构利益和其他人利益之行为；接管组织在接管金融机构期间行使权力不力，使金融机构或存款人遭受不必要损失的，应承担相应的法律责任等。

四是关于并购立法。在并购制度方面，我国目前既没有银行并购的专门立法，其他有关银行并购的法律规定也比较欠缺。如前所述，商业银行的分立、合并，适用《公司法》的规定，而商业银行的并购与一般公司企业的并购是不同的。商业银行并购后一个最核心的要求是能挽救银行、承担银行债务、保护存款人利益和维持银行秩序的稳定与发展，它涉及面广、综合性强、政策灵敏度高，因此对并购方的资格必须有严格的限定。我国有必要制定专门的《金融机构并购法》，对并购主体的资格、权利与义务，并购的标准及方式、对并购方的资金援助等问题做出明确规定，通过立法确立完善的银行并购制度。

三、存款保险制度的建立

存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构按规定费率向法定的专门存款保险机构缴纳保险金，在投保金融机构出现支付危机或面临破产时，由存款保险机构向其提供资金援助或直接向其存款者支付部分或全部存款的特殊的保险制度。它通常与最后贷款人制度一起构成各国拯救危机银行的核心法律制度。存款保险制度通过保险费支付、资金援助等手段使危机金融机构走出困境；最后贷款人制度则通过流动性援助，使陷入困境的金融机构走出困境，两种制度共同组成一国保护性监管体系，构成一国金融体系的最后一道安全防线。

就存款保险制度的历史演进看，现代存款保险制度是直接应对银行危机的产物。根据世界银行的统计，截止到2000年，全球已有72个国家建立了存款保险制度。（注：陈国进：《日本存款保险制度的演变及其借鉴意义》，载《国际金融研究》2002年第5期。）在我国，尽管早在1993年《国务院关于金融体制改革的决定》中就指出要建立存款保险基金，1997年全国金融工作会议又提出要建立适合国情的存款保险制度，但这一制度至今尚未建立。由于存款保险制度缺位，致使在危机救助中对危机金融机构的流动性支持多由中国人民银行承担，使中国人民银行的任务过于繁重。更大的问题是，最后贷款人制度的过度使用会导致基础货币供应量的增加，带来通货膨胀，由此也导致了中国人民银行维护币值稳定职责与最后贷款人职责的冲突。一方面，中国人民银行为稳定币值必须严肃执行货币政策，不得以货币发行人的便利条件而增投基础货币处置金融危机；另一方面，中国人民银行为化解金融危机，确保金融体系的安全与稳定，在救助措施单一的情况下，又不得不履行最后贷款人职责，动用基础货币。在存款人的保护方面，从近年我国处理危机金融机构的实践看，我国自始至终对存款人的利益是予以保护的，等于为存款人提供了一个隐含的存款保险制度，其实质上是国家的信用担保。而隐含的存款保险制度由于缺乏一个有形的保险基金和明确的“游戏规则”，带有随意性和模糊性，因此当某个金融机构出现问题时，公众便有猜疑甚至参与挤兑的强烈动机，我国一些地方发生的大面积挤兑的事实说明了这点。因此，我国迫切需要建立明确的存款保险制度，由存款保险机构分担一定的救助职责，消除公众恐慌心理，防止出现存款挤兑。

在存款保险制度的构建上，笔者认为，我国应制定《存款保险法》，对存款保险机构的设置及其职能、投保方式、投保机构范围、保险标的、保险基金的筹集及保险费率核定、存款保险限额、保险金给付等内容进行设计与规范，以立法形式构架存款保险制度。现仅就几个主要问题提出一些建议。

（1）关于存款保险体制的确立。国外存款保险基本上存在两种体制，一种是集中体制，即全国只设单一的、高度集中的、面向所有金融机构的存款保险机构，目前大多数国家采取这种体制；一种是分散体制，即针对金融机构的不同类型，提供不同的保险安排。笔者认为，我国应采取集中体制，即建立全国统一的存款保险机构，使存款保险权集中于中央，范围覆盖全国，在全国范围内统一制度、统一组织、统一运作。集中体制有利于保险力量的集中，使保险机构保持强大的实力去应对银行危机，稳固社会对银行的信心。

（2）关于存款保险制度组织形式的选择。根据出资方式的不同，各国存款保险制度的组织形式可分为三种类型：一是由政府出资设立公营的存款保险机构，称官方模式；二是由政府和银行机构共同出资设立公私合营的混合型存款保险机构，属于官银模式；三是由银行同业出资设立行业性的民营存款保险机构，即非官方模式。就国际经验看，政府介入程度与存款保险制度的救助能力直接相关，因为政府的介入提供了国家信用，一旦发生银行危机，除了存款保险基金，政府会以国家财政为担保向存款保险基金提供支持，所以多数国家的存款保险机构为官方模式。就我国而言，如果完全由银行同业出资设立民营存款保险机构，由于缺乏强制性，会影响对危机的迅速及时处理；另外，我国财政资金紧张，完全由政府独立出资建立也有困难。因此，较好的选择是由政府和银行机构共同出资组建一个全国性的存款保险机构。该机构应实行一级法人制度，定性为非营利性的、专门的政策性保险机构。

（3）关于投保机构范围与参保方式的设定。在投保机构方面，我国立法应把投保机构的范围确定为所有在我国境内吸收存款的金融机构，包括四大国有商业银行、全国性及区域性商业银行、城市及农村合作银行、城市及农村信用社以及在我国境内经营人民币业务的外商独资银行、中外合资银行。有一种观点认为，工、农、中、建四大国有商业银行有国家信用作后盾，根本不存在挤兑或倒闭的可能性，因而不必强制其参加存款保险。（注：张静等：《从国际经验看我国存款保险制度的建立》，载《经济评论》1999年第3期。）笔者认为，首先，存款保险制度的设计原则就是通过积累没有发生严重金融风险或挤兑的金融机构的资金，对危困金融机构进行救助，其运行机理就是“劫安济困”，它体现了金融同业之间共担风险、同御危机的一种努力，其实质是将个别银行面临的风险通过存款保险机构在整个银行业内部进行分摊和补偿，从而达到维护整个银行体系安全的目的，四大商业银行有责任和义务通过同业互助维护金融体系的安全与稳定。其次，尽管“大则不宜倒”也是我们遵循的原则，但并非大银行不需要资金援助，银行间的紧密联系使得四大商业银行完全可能因部分中小银行陷入危机而受到拖累。再次，过于狭窄的存款保险范围不利于维护一个强大的存款保险基金。因此，应把四大国有商业银行纳入存款保险体系。存款保险的参保方式主要有强制和自愿二种。从国外存款保险制度的经验看，自愿投保易导致逆向选择和道德风险问题，即那些偏好风险因而风险更大的银行更愿意参保，而风险较低的大银行则往往不会投保，最后使存款保险制度保障的是一些风险最大的金融机构，而这些机构在投保后，认为风险可以转嫁更会增大资产风险，从而影响整个银行系统的稳定。要避免发生银行挤兑和系统性危机，存款保险就必须是强制性的。因此，我国也应在立法上确立强制的参保方式。